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PPP咨詢服務(wù)

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫,指政府Public與私人Private之間,基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點,達成特許權(quán)協(xié)議,形成"利益共享、風險共擔、全程合作"伙伴合作關(guān)系,PPP優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動預(yù)期更為有利的結(jié)果:政府的財政支出更少,企業(yè)的投資風險更輕。

PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下,鼓勵私營企業(yè)民營資本與政府進行合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

按照這個廣義概念,PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù),從而實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。與BOT相比,狹義PPP的主要特點是,政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深,企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與,雙方合作的時間更長,信息也更對稱。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫,指在公共服務(wù)領(lǐng)域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。

PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù),主要集中在純公共領(lǐng)域、準公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段,還是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

為什么PPP相關(guān)政策密集出臺,PPP模式的意義何在?

政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過"使用者付費"及必要的"政府付費"獲得合理投資回報;政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。當前,我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求,也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國內(nèi)實踐,借鑒國際成功經(jīng)驗,推廣運用政府和社會資本合作模式,是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù),對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

(一)推廣運用政府和社會資本合作模式,是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目,可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制,有利于整合社會資源,盤活社會存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟增長動力,促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

(二)推廣運用政府和社會資本合作模式,是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能,與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合,減少政府對微觀事務(wù)的過度參與,提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明,政府和社會資本按照合同辦事,有利于簡政放權(quán),更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,弘揚契約文化,體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。

(三)推廣運用政府和社會資本合作模式,是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財稅體制改革要求,現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù),要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理,逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃,這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用"PPP"模式,是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會資本,拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道,形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。

1、PPP模式可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率,實現(xiàn)物有所值

PPP項目依靠利益共享、風險共擔的伙伴關(guān)系,可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時,項目的整體成本由以下幾個部分構(gòu)成:項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風險。在PPP模式下,項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本,由于私營機構(gòu)在建設(shè)施工、技術(shù)、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮,PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應(yīng)成本。另外,由于PPP項目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益,項目管理成本(包括公共部門對項目監(jiān)管、為項目提供準備工作和支持等產(chǎn)生的成本)會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風險留存方面,由于不同的風險分配給管理該類風險具有相對優(yōu)勢的參與方,因此項目的總體風險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風險狀況的降低,形成了PPP項目的優(yōu)勢,即所謂的"物有所值"部分。

艾倫咨詢集團(Allen Consulting Group)曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目進行過比較,結(jié)果顯示:PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式,從項目立項到項目全部結(jié)束,PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%;從絕對金額看,所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元,項目生命周期的成本超支為5800萬美元;相比之下,33個傳統(tǒng)模式項目的總合同成本為45億美元,項目生命周期的成本超支達6.73億美元。

2、PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟效率上,還體現(xiàn)在時間效率上

艾倫咨詢集團在同一篇調(diào)查報告中指出,PPP項目的完工進度平均比計劃提前3.4%,而傳統(tǒng)模式項目的完工進度平均比計劃推遲23.5%。另外,傳統(tǒng)模式下,項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴重,項目越大,工程進度延期的程度越高,但在PPP模式下,沒有發(fā)現(xiàn)項目大小對工程進度的顯著影響。

其他機構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。例如,英國審計署對PFI模式(英國PPP的主要模式)和傳統(tǒng)模式的效率進行了統(tǒng)計,結(jié)果表明:在PFI模式下,76%的項目按進度計劃完成,78%的項目支出在預(yù)算之內(nèi);而在傳統(tǒng)模式下,只有30%的項目按進度計劃完成,27%的項目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報道中,英國審計署相信現(xiàn)有的PFI項目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。

是否能夠提高項目總體效率,是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出:財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門,從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節(jié)也對物有所值評價進行了詳細論述。

3、PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資資金來源

PPP模式下,項目融資更多地由私營機構(gòu)完成,從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴張債務(wù)的壓力,因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財政緊縮,或信用降低而無法進行大規(guī)模融資時,PPP模式可以為政府提供表外融資。

傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下,政府的支出情況對比見圖1.2。PPP模式下,政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出,還可以鎖定項目運行費用支出,一方面降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力,另一方面提高預(yù)算的可控性,這兩個方面都有利于政府進一步擴大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

PPP的這一優(yōu)勢對現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府意義重大,通過推廣PPP模式,可以化解地方政府性債務(wù)風險。運用轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等方式,將融資平臺公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目,引入社會資本參與改造和運營,將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù),可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

4、PPP模式可提高公共部門和私營機構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性

一方面,由于政府將部分項目責任和風險轉(zhuǎn)移給了私營機構(gòu),項目超預(yù)算、延期或在運營中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面,由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的,且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響,這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計劃的確定性和效率,提高公共部門的財務(wù)穩(wěn)健性。此外,PPP項目的性質(zhì)決定了項目需求所產(chǎn)生的風險相對較低,項目的未來收入比較確定,提高了社會資本的財務(wù)穩(wěn)健性。

5、PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善

一方面,參與PPP項目的私營機構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗和技術(shù),私營機構(gòu)在特定的績效考核機制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面,PPP模式下,私營機構(gòu)的收入和項目質(zhì)量掛鉤:政府付費的項目中,政府會根據(jù)項目不可用的程度,或未達到事先約定的績效標準而扣減實際付款(付款金額在項目開始時約定);在使用者付費的項目中,使用者的需求和項目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營機構(gòu)有足夠的動力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨提供,由于其缺乏相關(guān)的項目經(jīng)驗,且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過程中既當"運動員"又當"裁判員",績效監(jiān)控難以落到實處。在傳統(tǒng)政府模式下,地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團隊,負責組織項目設(shè)計與建設(shè),建設(shè)完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運營。由于工作團隊缺乏相關(guān)項目運作經(jīng)驗,所以難以保證項目建設(shè)質(zhì)量,無力控制項目建設(shè)成本,甚至?xí)蚪?jīng)驗不足導(dǎo)致項目失敗。并且,工作團隊付出大量學(xué)費積累的經(jīng)驗和教訓(xùn),在當?shù)乜赡茉贌o用武之地,因為當?shù)夭粫?jīng)常有同類重大項目需要新建,資源浪費與效率較低問題突出。

6、PPP模式有助于公共部門/私營機構(gòu)實現(xiàn)長遠規(guī)劃

在傳統(tǒng)政府模式下,一個項目會被分包成很多子合同,由不同的參與者執(zhí)行,這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下,由于項目的設(shè)計、建設(shè)和運營通常都由同一個聯(lián)合體執(zhí)行,雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成,但由于各個參與者需要為同一個目標和利益工作,項目的不同參與者之間可以得到充分整合,實現(xiàn)良好的協(xié)同。此外,由于項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle),在利益驅(qū)動下,私營機構(gòu)將基于更長遠的考慮,選擇最合適的技術(shù),實現(xiàn)設(shè)施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下,則更多是基于短期的財政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。

7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象

PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下,所有項目都能按時、按預(yù)算完成,而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高,可以使公眾對政府的美譽度增加,對政府的財政管理能力信心倍增。

8、通過推廣PPP模式,可以使私營機構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展

PPP模式為私營機構(gòu)提供了風險較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期投機會,可以有效刺激當?shù)禺a(chǎn)業(yè),增加就業(yè)機會。


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